Wydarzenia z 16 grudnia 2016 r. w Sejmie RP przejdą do historii. Dostępność informacji o tym, jak przebiegały obrady w Sali Kolumnowej oraz co się działo przed budynkiem Sejmu RP ma kluczowe znaczenie dla oceny działania władz publicznych.

Przypominam, że możliwość obserwowania obrad w Sali Kolumnowej i ich nagrywania wynika wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP:

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Jednakże nie było to możliwe, wejścia do Sali kolumnowej pilnowała Straż Marszałkowska.

fot. Katarzyna Lazzeri, TVN

O jawności posiedzeń Sejmu możemy m.in. przeczytać w w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 16 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII Kp 1335/17:

Art. 61 Konstytucji RP łączy się funkcjonalnie z zasadą jawności posiedzeń Sejmu, o której mowa w art. 113 Konstytucji RP. Ustrojodawca zastrzegł przy tym, że jawność posiedzeń nie ma charakteru bezwzględnego i przewidział możliwość uchwalenia przez izbę tajności obrad. Podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały jest uzależnione od wystąpienia określonej w komentowanym przepisie przesłanki „dobra państwa” oraz dopełnienia wymogu uzyskania poparcia bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W dniach 16-17 grudnia 2016 r. taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Jawność posiedzeń izb jest przede wszystkim elementem przedstawicielskiego charakteru mandatu (art. 104 Konstytucji RP), a nawet warunkiem sine qua non funkcjonowania samej instytucji parlamentu. Podstawowym celem zasady jawności jest bowiem zapewnienie wyborcom możliwości obserwacji pracy parlamentarzystów i dokonania oceny postępowania ich przedstawicieli (L. Garlicki, Artykuł 104, w: Garlicki, Konstytucja, t. 2, s. 1; J. Repel, w: J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, s. 193). Zasada jawności posiedzeń jest także nieodłącznym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego. Z jednej strony gwarantuje ona bowiem jawność procedury legislacyjnej, z drugiej zaś zapewnia obywatelskie prawo do informacji o posiedzeniach organu władzy. Oba wskazane aspekty jawności stanowią bez wątpienia gwarancję zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. K. Górka, Jawność posiedzeń Sejmu i Senatu oraz jej ograniczenia w Konstytucji RP, Warszawa 2014, s. 87).

W doktrynie podkreśla się, że na gruncie art. 113 Konstytucji RP należy przyjąć, iż zasada jawności posiedzeń Sejmu ma charakter zupełny (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, 2012, s. 211). Obejmuje ona bowiem: jawność prowadzonej debaty, jawność stawianych wniosków i przedłożeń oraz jawność głosowań [ich przebiegu, a także wyniku; tak A. Gwiżdż, w: A. Burda (red.), Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, s. 287], jawność podejmowanych uchwał oraz jawność dokumentów stanowiących przedmiot obrad Sejmu (tzn. dokumentów i materiałów dostarczanych na posiedzeniu wszystkim posłom). Konsekwencją tej zasady jest ponadto jawność dokumentów rejestrujących przebieg posiedzenia Sejmu.

Zasada jawności posiedzeń zobowiązuje izbę do zapewnienia takich warunków organizacyjno-technicznych, które umożliwią pełną realizację konstytucyjnego wymogu jawności. Podstawowe formy realizacji tej zasady określa Regulamin Sejmu. Art. 172 ust. 1 tego aktu powtarza za Konstytucją, że posiedzenia Sejmu są jawne. Następnie, w zd. 2, wskazuje przykładowe (wynika to ze sformułowania „w szczególności”) gwarancje jawności posiedzeń: wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu, umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, umożliwienie publiczności obserwowania obrad.

Warto dodać, że możliwość szeroko pojętej rejestracji dźwięku lub obrazu oznacza, że na samą rejestrację organ (Sejm, Marszałek Sejmu) nie wydaje zgody. Możliwość rejestracji obrazu i dźwięku zakłada więc bezwzględny obowiązek stworzenia obserwatorom technicznych możliwości udziału i rejestracji obrad (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SAB/Sz 77/17, LEX nr 2359554; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Łd 89/08, LEX nr 602953). Obowiązkiem organizatora posiedzenia (Marszałka Sejmu) jest takie jego przeprowadzenie, które umożliwia udział publiczności oraz – co konieczne – wyznaczenie rozsądnej liczby miejsc dla przybyłych obserwatorów. Oczywistym jest, że podczas posiedzenia, które odbyło się 16 grudnia 2016 r. w Sali Kolumnowej wymienione warunki nie zostały zapewnione, co oznacza, że naruszono konstytucyjne prawa obywateli dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że przedmiotem ochrony art. 44 Prawa prasowego jest wolność prasy, słowa, wyrażania poglądów i prawo do społecznie pożądanej krytyki. Krytyką prasową jest rzetelne, zgodne z prawem i zasadami współżycia społecznego i prawem przedstawianie ujemnych ocen i zjawisk. Granice krytyki określają: Konstytucja, przepisy prawa prasowego, cywilnego i karnego, a także zasady współżycia społecznego. Czynność sprawcza występku umyślnego z art. 44 ust. 1 polega na „utrudnianiu” lub „tłumieniu”. „Utrudnianie” to działania polegające na blokowaniu dostępu do informacji publicznej. Warto nadmienić, że przepis art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej penalizuje zachowanie polegające na nieudostępnieniu jakiejkolwiek informacji o tym charakterze, nie zaś tylko takiej informacji publicznej, którą charakteryzuje przymiot większej wagi ( postanowienie SN z dnia 20 lipca 2007 r., III KK 74/07, LEX nr 323657). Natomiast „tłumienie” prowadzi nie tyle do utrudniania krytyki prasowej, ile wręcz do jej wyeliminowania, choćby na danym odcinku czy odnośnie do konkretnego zagadnienia lub niewygodnego bądź kompromitującego faktu. Występek zarówno z ust. 1, jak i 2 art. 44 ma charakter bezskutkowy. Do popełnienia przestępstwa dochodzi już w momencie zakończenia czynności sprawczej. Nie jest konieczne, aby sprawca osiągnął efekt w postaci utrudnienia krytyki prasowej bądź jej stłumienia.

Jeszcze w grudniu 2016 r. złożyliśmy wnioski o udostępnienie nagrań (pisaliśmy o tym w tekście Czy szef Kancelarii Sejmu przekaże nagrania z kamer? Składamy wnioski).

W odpowiedzi na wniosek Kancelaria Sejmu RP przekazała informację o udostępnionym na stronie Sejmu RP jednym nagraniu, odmówiła natomiast udostępnienia nagrań z kamer bezpieczeństwa (Nie dostaliśmy nagrań z sejmu – idziemy do sądu!):

 W odpowiedzi na pytania związane z materiałami wideo z kontynuowanego w Sali Kolumnowej 33. posiedzenia Sejmu, Biuro Prasowe informuje, że w sali tej są zainstalowane dwie kamery (w kulistych obudowach) rejestrujące obrady. Transmisje realizowane są za pomocą jednej z kamer, a obraz emitowany jest jednocześnie tym nagraniem, które podlega archiwizacji i dokumentuje przebieg prac w Sali Kolumnowej. Materiał wideo jest dostępny na głównej witrynie internetowej Sejmu. Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu informuje także, że w Sali Kolumnowej znajduje się również trzecia kamera – bezpieczeństwa, administrowana przez Straż Marszałkowską. Nagranie wykonane z tej kamery zostało zabezpieczone i pozostaje w dyspozycji Straży Marszałkowskiej. Należy zaznaczyć, że ten materiał wideo, ze względu na procedury bezpieczeństwa i ochrony kompleksu sejmowego, może zostać przekazany wyłącznie organom wymiaru sprawiedliwości na ich wniosek.

WSA w Warszawie: jawność vs. komfort polityków 0:1

Wyrokiem z 10 października 2017 r., II SAB/Wa 23/17, WSA oddalił naszą skargę w zakresie udostępnienia nieujawnionego nagrania z Sali Kolumnowej. Sąd podkreślił m.in.:

Odnośnie zakresu przedmiotowego wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia „sprawy publicznej”, której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

 Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zaznaczenia przy tym wymaga, że na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za „dokument w ogólności” należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wniosek Stowarzyszenia z dnia […] grudnia 2016 r., za wyjątkiem części żądania, o który mowa poniżej, stanowi informację publiczną. Okoliczność ta nie była kwestionowana, a wyczerpująca odpowiedź Szefa Kancelarii Sejmu RP na żądania zawarte we wniosku została wnioskodawcy udzielona przy piśmie z dnia […] stycznia 2017 r. W piśmie tym zawarto odesłanie do linków umożliwiających odtworzenie nagrań (również pobranie plików video) z Sytemu Informacyjnego Sejmu z przebiegu posiedzenia Sejmu w dniu […] grudnia 2016 r. w Sali […] i Sali […] (nagranie bez dźwięku) oraz informację o jednej liście obecności […] posiedzenia Sejmu, bez odrębnej listy obecności posłów biorących udział w obradach w Sali […]. Poinformowano również wnioskodawcę, iż nagrania zarejestrowane w czasie posiedzenia Sejmu za pomocą kamer sytemu telewizji dozorowej nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie jest prawidłowe, albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść i wyjść do obiektu (za taki również należy uznać materiał wizyjny rejestrujący osoby poruszających się po obiekcie) jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa (przykładowo wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15 i z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, publik. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl) [podkreślenie – S.O.]

Sporządzone przez Sąd uzasadnienie nie przekonało nas i wnieśliśmy skargę kasacyjną, w której podnieśliśmy m.in.:

1. Ostatnie lata pokazały, że poszukiwanie przez sądy administracyjne komfortu działania władz publicznych doprowadziło do wypaczenia zasad jawności i kontroli społecznej nad politykami. Przykładem takiego orzecznictwa są m.in. te dwa wyroki:

„Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian” (I OSK 2499/13).

„Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść (I OSK 666/12).” 

2. Szczególnie znaczący jest ten ostatni wyrok, bo jak się okazuje w niniejszej sprawie, nawet publiczne procedowanie ustaw w Sejmie RP podlega wyłączeniu z jawności ze względu na wewnętrzny charakter nagrań.

3. Rolą sądów administracyjnych nie jest ochrona administracji, a ochrona praw człowieka do informacji, a w demokracji to musi mieć zawsze pierwszeństwo przed dobrym samopoczuciem polityków i administracji.

4. Przedmiotowe nagrania mają związek funkcjonowaniem Parlamentu (bo po co byłoby montowane kamery?). Dotyczą działalności Parlamentu – nie ma znaczenia w jakim jego obszarze np. bezpieczeństwa. Dla stosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ma znaczenia również, czy dotyczy to spraw publicznych.

5. Termin „sprawy publiczne” wynika z art. 1 ust. 1 UDIP, ale co raz jeszcze należy podkreślić nie wynika z Konstytucji RP. W orzecznictwie określanie prawa do informacji przez pryzmat „sprawy publicznej” doprowadziło do poza prawnego ograniczania Konstytucyjnego prawa do informacji. Różnica pomiędzy „informacją o działalność”,  a „informacją o sprawach publicznych” jest znacząca.

Ujawnienie jak największej liczby faktów dotyczących 16 grudnia 2016 r. pozostaje w interesie publicznym i w interesie demokratycznego państwa prawa.

WSA w Warszawie: jawność vs. komfort polityków 0:2

Jednocześnie prowadziliśmy sprawę o ujawnienie nagrań z kamer umieszczonych na budynkach Sejmu RP, które pokazałyby, jak przebiegało zgromadzenie przed Sejmem oraz jak zachowywała się Policja oraz służby zapewniające bezpieczeństwo i w końcu jak postępowali politycy.

WSA wyrokiem z 6 października 2017 r., II SAB/Wa 24/17, oddalił naszą skargę, argumentując następująco:

Sąd podziela pogląd przedstawiony przez Kancelarię Sejmu, że nagrania z kamer rejestrujących otoczenie budynków Sejmu nie stanowią informacji publicznej. Monitoring zewnętrzny stanowi element zabezpieczenia budynków i terenu wokół Sejmu. Jest to narzędzie służące zapewnieniu bezpieczeństwa zewnętrznego Sejmu. Informacje uzyskane z monitoringu nie są związane z realizacją władzy publicznej, bowiem nie rejestrują obrad Sejmu, które to niewątpliwie stanowią informację publiczną w świetle art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowana informacja nie odnosi się zatem do działalności publicznej (ustawodawczej) Sejmu. Monitoring wizyjny zewnętrzny jest jedynie technicznym środkiem ochrony podobnie jak dozór fizyczny czy też kontrola dostępu do pomieszczeń. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących technicznej sfery funkcjonowania narzędzia jakim organ posługuje się realizując zadania publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13).

Również w tej sprawie złożyliśmy skargę kasacyjną.

Dokąd zmierzamy z jawnością? W czyim jest ona interesie?

Od dłuższego czasu podnoszone (i słusznie) są kwestie obrony niezawisłości sędziów, czy też szerzej niezależności sądownictwa. Tylko takie sądownictwo może stać na straży praw i wolności. Zgadzam się z tym i chcę wierzyć, że sędziowie będą spełniać swoją ważną rolę. Jednak z roku na rok zaczyna mi brakować argumentów, kiedy spotykam się z ludźmi, dla których jawność jest ważna. Najdobitniej, dla mnie właśnie te dwie wskazane wyżej sprawy pokazują, jak daleką drogę przeszły sądy w zabieraniu nam jawności – wiedzy o tym, co robią politycy, jak podejmowane są decyzje i jak zachowuje się aparat państwa. Nazywam to dbaniem o komfort polityków/administracji, bo tak to rozumiem – skoro politycy mają podejmować decyzje w spokoju. Jawność w salach sądowych jest odwrocie – z roku na rok przybywa myśli o tym, że lepiej nie składać skarg, bo kolejne negatywne rozstrzygnięcie będzie dokładało się do muru tajemnic. Z drugiej natomiast strony, z roku na rok przybywa osób żądających jawności, zmieniających swoje samorządy i nieoddających pola sądom. Jesteśmy w klinczu i sędziowie, w mojej opinii, muszą odpowiedzieć sobie na pytanie o fundamenty demokracji i dlaczego dla demokracji ważna jest jawność, a jest kluczowa. I trzeba przypomnieć słowa Ireny Kamińskiej, która przyłożyła się do sądowego ograniczania jawności:

W ustawie nie ma jednak takiego ograniczenia. To prawda, osobiście jestem jednak za tym, by taka norma była. W tym zakresie orzecznictwo na razie sobie radzi, stosując pojęcie dokumentu wewnętrznego. Taki dokument – jak wynika z orzecznictwa – nie jest informacją publiczną i w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Oczywiście zdajemy sobie sprawę z tego, że taka wykładnia jest bardzo krytykowana przez grono konstytucjonalistów, obrońców prawa do informacji. Sądzę jednak, że często wynika to z braku znajomości realiów. Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny jest bardzo otwarty na ochronę prawa do informacji, zapadło wiele wyroków, w których daliśmy dowód, że szanujemy to prawo, uważamy je za jedno z najważniejszych praw obywatelskich i jesteśmy jak najdalej od tego, by je ograniczać. Są jednak sprawy, w których ochrony wymaga nie tylko prawo obywatela do informacji, ale też prawo organu do wykonywania zadań publicznych, do których został powołany(http://www.lex.pl/czytaj/-/artykul/sedzia-nsa-ustawa-o-dostepie-do-informacji-publicznej-musi-byc-zmieniona).

Jawność jest w interesie nasz wszystkich. Każdy z nas z niej korzysta i jej doświadcza – nawet jeśli nie zdaje sobie z tego sprawy. Czy to kontrolujemy polityków, interesujemy się działaniem służby zdrowia, chcemy poznać orzecznictwo sadów, wybieramy przedszkole, czytamy prognozy pogody, ta wiedza właśnie wynika z jawności. Szczególnie politycy powinni czuć jej oddech na plecach,  i nawet jak próbują robić coś w ukryciu, sądy powinny nakazywać ujawnienie tego. Rzetelna debata publiczna może opierać się wyłącznie na faktach.

Nie wierzę, że ostatecznie sprawy o nagrania z 16 grudnia 2016 r. możemy przegrać i nie uzyskać większej wiedzy o tym, co działo się w Sejmie RP i przed Sejmem RP. Nikomu tego nie życzę.

Autor: Szymon Osowski

Źródło: Sieć Obywatelska